Regeneración de tejido social y urbano: ¿Son todos los proyectos de intervención en barrios, proyectos de recuperación de barrios?

por Fernando Campos y Jorge Larenas.

El siguiente texto de opinión parte de una pregunta que pudiera resultar un tanto redundante para la mayoría de los lectores, ya que se cuestiona si ¿todos los proyectos de intervención en barrios, son verdaderos proyectos de regeneración de barrios? o bien ¿cuáles son los elementos esenciales que nos pondrían en presencia de una intervención de política pública que se pudiera asimilar a proyectos de regeneración de barrios?

En Chile el Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet definió -dentro de las 36 medidas para sus 100 primeros días- el desarrollo y puesta en marcha de un programa de recuperación de barrios que se haría cargo de la deuda existente en términos de calidad de vida urbana en las ciudades chilenas al mismo tiempo que iniciaría el modelo chileno de recuperación urbana.

[…] Esta iniciativa “tiene como sentido crear barrios donde podamos vivir en buenas condiciones, seguros, y lo más importante, crear un modelo de cómo hacer las cosas en el país”, la Presidenta Michelle Bachelet encabezó la ceremonia de firma del convenio de colaboración entre el Ministerio del Interior y de Vivienda, para la ejecución del programa “Quiero mi Barrio”, que busca mejorar la calidad de vida de los 200 barrios con mayor vulnerabilidad y deterioro del país, beneficiando a medio millón de chilenos. Al respecto, la Mandataria explicó que “vamos a trabajar con 200 barrios de mayor vulnerabilidad o mayor deterioro del país y beneficiar a 130 mil familias chilenas. La primera fase de este programa funciona ya en 75 barrios en todo Chile, y durante el 2007 vamos a incluir los 125 barrios restantes” .

Este movimiento dentro de las políticas publicas que se pudiera pensar como el ingreso de preocupaciones sociales dentro de los ministerios mayormente técnicos es, sin lugar a dudas, un gran avance y un hecho que vale la pena destacar como hito dentro de la política publica territorial de nuestro país y cuyo mejor ejemplo es el programa de recuperación de barrios “Quiero Mi Barrio”, pero donde los antecedentes se encuentran en los programas vinculados a la superación de la pobreza extrema y de los asentamientos informales como es el programa “Chile Barrio”.

En este escenario, el Instituto de la Vivienda de la Universidad de Chile tomó la decisión de establecer como un eje de investigación que combine lo académico con las políticas públicas, la observación de la puesta en marcha y los avances del programa “Quiero Mi Barrio”, donde cabe señalar al menos dos experiencias que, a nuestro juicio, resultan claves. La primera corresponde a la aplicación del Sistema de Información en Vivienda INVI en el estudio de caracterización del territorio del Gran Santiago según deterioro físico espacial y cuyos resultados y aplicaciones se encuentran en el paper “Impactos Urbanos del Programa de Regeneración de Barrios: algunas orientaciones claves para la gestión futura” . La segunda experiencia está asociada al proyecto de colaboración “Renovación de barrios en Chile y España: análisis de los procesos de intervención y evaluación” , establecido con la Universidad de Barcelona en el marco de los fondos para investigación conjunta de la Agencia Española de Cooperación Internacional AECI.

Entonces, y volviendo a la pregunta inicial, planteamos que no todas las intervenciones en barrios corresponden efectivamente a procesos de regeneración de barrio, ya que deben existir ciertas condiciones -que se asumen como fundamentales- referidas al contexto donde se desarrolla la intervención y a la forma de intervenir. Al respecto, la literatura internacional señala que es difícil conceptualizar lo que es un proceso de regeneración urbana, aún cuando prácticamente todas las ciudades han iniciado acciones de este tipo y pareciera que allí, precisamente, en la casi infinita posibilidad de situaciones donde intervenir y formatos de intervención se encuentra la mayor complejidad.

En términos generales señalaremos que existen, al menos, tres rasgos distintivos de un programa de regeneración de barrios, ellos son: integrales (integrality), generan alianzas (partnership) y determinan el área de intervención a partir de un proceso de diagnóstico (diagnosis). A continuación se ofrece una breve descripción de estos elementos.

1. Cuando se habla de integralidad, se hace referencia a que los proyectos de intervención en barrios deben promover al menos actuaciones en el campo del entorno físico construido en complemento con acciones en el ámbito social . No obstante lo anterior, en algunas intervenciones el factor económico y las acciones especificas en este campo resultan decisivas como es el caso de las experiencias catalana y holandesa, en tanto el aumento en el valor de las viviendas con posterioridad a la intervención es considerado uno de los factores de éxito. En la misma línea, la recuperación de barrios en Holanda determina como uno de sus campos de acción la construcción de vivienda de mayor valor en los barrios intervenidos, de modo de favorecer la mixtura social y aumentar el valor general del lugar.

2. Por el otro lado, cuando se refiere a alianzas o partenariados se piensa en tres niveles. El más general está vinculado a la generación de relaciones sinérgicas entre los diferentes actores sociales: Estado, Sociedad Civil (organizada y no-organizada) y Privados. Simultáneamente, a nivel gubernamental existen otros dos niveles: por un lado, una asociación vertical que se comprende como la articulación entre los gobiernos locales, gobierno central e incluso supranacional (como en el caso Europeo); por otro, la asociación entre diferentes reparticiones del Estado en un mismo nivel jerárquico, que se denomina horizontalidad, y que tiene por objetivo asegurar la integralidad de la intervención al hacer concurrir en un territorio diferentes departamentos y diferentes preocupaciones sectoriales (Wassenberg, F. van Meer, A. & van Kempen, R. 2005). Estas asociaciones, en especial a nivel horizontal, pueden adquirir una formalidad mediante acuerdos de cooperación que convienen distintas reparticiones para adaptar su oferta de política pública priorizando las zonas urbanas intervenidas, o bien informal cuando los distintos agentes sectoriales siguen actuando de manera desvinculada y, como consecuencia de ello, los barrios deben competir -en estricto rigor sus habitantes, sus dirigentes y los equipos profesionales involucrados- para hacer concurrir inversión en ellos sin que existan decisiones políticas que los apoyen.

3. Por último, el tercer elemento es la definición de un área de intervención como resultado de un necesario proceso de diagnóstico, el cual ha sido capaz de definir con un cierto grado de claridad el conjunto de problemas que afectan o pueden llegar a afectar a una zona urbana y, por tanto, a partir de esta “imagen-acción”, los actores serán capaces de distinguir los límites del área necesaria de intervenir para obtener los mejores resultados posibles .

Decíamos, entonces, que la correcta intervención en barrios se caracteriza por ser integral, vale decir, aborda más de una dimensión de los problemas territoriales; por generar alianzas, en otras palabras logra la articulación de actores con diferentes capacidades y capitales para propiciar una intervención multifocal; y porque el área de intervención es definida como el resultado de un proceso de análisis que permite relevar el conjunto de problemas que han determinado o podrían provocar un proceso de deterioro urbano.

Las diferentes combinaciones posibles de estas tres dimensiones dan lugar a los distintos tipos de aproximación a la recuperación de zonas urbanas y es que, sin lugar a dudas, los escenarios que debe enfrentar la política pública territorial son en extremo amplios y cambiantes. Una pequeña muestra de aquello se expresa en el deterioro social y urbano:

• En términos físicos, hay que considerar los barrios que entran en procesos de deterioro por el cierre de la gran industria; por un deterioro considerables en los grandes conjuntos de vivienda racionalista como son los Real Housing States; como resultado de tomas de terreno o de la regularización de viviendas auto-construidas; como consecuencias no previstas de acciones Estatales en términos de infraestructura urbana o de localización de actividades molestas y en el caso chileno, sin dudas, por los deficientes resultados a nivel urbano de la política de vivienda social.

• En términos sociales, tiene que ver con concentración de bolsones de población en situación de vulnerabilidad expresados, entre otras dimensiones, en bajos resultados educacionales; concentración de población con baja calificación o desempleada; envejecimiento poblacional; concentración de inmigrantes; y altos niveles de dependencia económica de sus habitantes. A ello debe sumarse elementos críticos no considerados en toda su amplitud, como son la delincuencia y la localización de bandas especialmente vinculadas al tráfico de drogas, las cuales sin lugar a dudas, tienen un fuerte componente territorial.

Respecto de la definición del área de intervención tenemos programas coordinados que buscan revitalizar el conjunto de una ciudad (Inglaterra, Holanda), otros que determinan la recuperación de distritos que pueden estar dentro de una unidad administrativa o bien pertenecer a un conjunto de municipios (Consejo Comarcal Barcelonés) y otros más específicos que corresponden a lo que tradicionalmente entenderíamos por “barrios”, que en general han sido definidos respecto de la extensión de una determinada tipología de vivienda o de la concentración de servicios y actividades para una población.

Esta diversidad de espacios de intervención y tipos de acción en lo que se entiende como recuperación de barrios, más allá de problematizar qué es un programa de regeneración de barrios, pretende avanzar en el análisis de cuándo un determinado tipo de intervención resulta más eficaz respecto de su espacio de acción y de la problemática que enfrenta. En otras palabras, frente a un determinado problema urbano se vuelve prioritario poder señalar cuáles son los límites de éste o cuál es su alcance, al mismo tiempo que se reflexiona sobre las alianzas necesarias de establecer para lograr el tipo específico de integralidad requerido para actuar en dicha zona.

Echando mano de la experiencia catalana, el programa de regeneración de barrios al que se da origen con la Llei de Barris (2/2004), viene a ser el tercer estadio dentro de un proceso de trabajo en unidades territoriales que se inicia en los años setenta y ochenta con los planes de reforma interior (PERI), mediante los cuales los ayuntamientos de toda España buscaron superar los déficit de infraestructura y de servicios existentes en muchos barrios. Este proceso de mejora continúa en los años noventa con el Programa de Remodelación de Barrios, implementado por la Generalitat de Cataluña, siendo una política de escala local y no nacional que buscará mejorar las condiciones de degradación de la vivienda pública y los problemas sociales que se desprenden de esta situación (García Ferrando, Lidia 2008).

Se observa entonces, que en el caso de Cataluña la intervención en barrios se enmarca en dos contextos: por un lado, un proyecto de política pública de largo plazo que ha logrado mejorar de manera considerable la condición física y material de muchos barrios, por el otro, una importante tradición de intervención urbana que ha generado estrategias, herramientas y recursos para realizar una decidida acción a nivel de gestión urbana y territorial. Esto sumado a una importante conciencia cívica respecto del derecho a la ciudad y los altos costos que esto conlleva asegurar la inclusión de las personas.

El caso chileno es, a todas luces diferente, pues en él no ha existido dicho proceso de nivelación de las condiciones urbanas de extensas zonas en la gran mayoría de las ciudades chilenas. Si bien el Programa Quiero mi Barrio acoge un espectro no menor de tipologías de barrios (las cuales evidentemente superan la distinción entre barrios críticos y vulnerables), ha tenido su foco en los barrios que son producto de la misma acción de Estado en términos de producción de vivienda social (revisar conclusiones Zapata, I. & Arias, G. op cite).

En este sentido, lamentablemente los problemas que viven estas áreas urbanas producto de la política pública de vivienda social exceden los límites definidos para los barrios seleccionados como lugares de intervención. Las problemáticas que presentan, por ejemplo, los barrios de las comunas de la zona sur poniente o sur oriente, no se circunscriben a las áreas definidas para la intervención en barrios: problemas de conectividad, falta de interés urbano, concentración de población pobre o empleos precarios, bajos resultados educacionales, deficiencias a nivel de salubridad por basurales o perros vagabundos, altos nivel de inseguridad o de victimización, deterioro de las viviendas, de los espacios públicos, falta de estacionamientos para los vehículos, apropiación indebida del espacio público ya sea por medio de ampliaciones espontáneas o de actividades molestas y contaminantes. Todas ellas, ni aunque quisiéramos pensarlo se circunscriben a los barrios intervenidos, por tanto, los limites que de ellos se desprenden son, en gran medida, artificiales y el objetivo de generar un modelo de recuperación de barrios (en el contexto de la recuperación urbana) es sin lugar a dudas difícil de mantener.

A este respecto, han jugado un rol importante dos elementos de la misma definición del Programa Quiero mi Barrio. Por un lado, la falta de un diagnóstico inicial anterior a la selección de los barrios y, por el otro, un vacío conceptual para distinguir diferentes tipos y zonas donde los procesos de regeneración urbana toman parte.

Resulta de nuestro mayor interés decir que la intervención en las zonas urbanas periféricas producidas en su gran mayoría por la política de vivienda social y al mismo tiempo, con concentración de asentamientos precarios y población en condición de pobreza persistente, exceden las posibilidades de acción de un programa como el Quiero mi Barrio y se podría especular que exceden las posibilidades de la totalidad de los programas de intervención definidos hasta ahora. Estas áreas necesitarían de una acción mayor, con mayor volumen de recursos, con más actores y actores con más poder de decisión. Estas zonas urbanas requerirían de una política completamente distinta a la de intervenciones puntuales en barrios porque ellas no son producto de problemas específicos, sino por el contrario, son el resultado de una estructura social, económica y urbana operante en el país, cuyo análisis supera el alcance de este escrito.

No obstante lo anterior, en las ciudades del país existen lugares que se verían muy favorecidos con una estrategia de intervención como la actual en términos de barrios, donde la política tendría importantes resultados. Este es el caso de las comunas pericentrales en Santiago, donde existe un nivel de infraestructura urbana, de conectividad y de calidad de vivienda con una complejidad menor que el que se encuentra en la periferia, pero que sin duda están viviendo procesos de deterioro derivado de dinámicas urbanas y sociales, donde destacan procesos de deterioro del espacio urbano debido a la concentración de actividades molestas, el degradamiento de las viviendas por su envejecimiento del parque o bien, por un sobre uso, como ocurre con el ingreso de población inmigrante, entre muchos otros factores.

Abrir esta discusión ha sido el interés de este documento y esperamos poder contribuir con el trabajo que se viene realizando de manera sistemática en el Instituto de la Vivienda. El interés es poder entregar información relevante a quienes diseñan e implementan las políticas públicas territoriales y es nuestro deseo que esto ocurra a la brevedad en un formato donde se pueda leer de manera más detallada los datos y la información que sustentan esta opinión.

Al mismo tiempo, debemos destacar el escenario que estamos viviendo, donde la política urbana empieza a ser un tema de discusión social y obviamente, este escrito tiene sentido porque existen profesionales que con mucho esfuerzo han posicionado esto en la agenda pública del Estado, a ellos los agradecimientos y la invitación a conversar e intercambiar puntos de vista.

1. http://www.presidencia.cl/view/viewBuscadorVideosSegegob.asp?seccion=Videos&Opmenu=Multimedia&idMultimedia=218Zapata,

2. Isabel & Arias, Gonzalo; Revista INVI en Editorial

3. Pareja, Montserrat; Simó, Montserrat; García Ferrando, Lidia; Sepúlveda, Rubén; Larenas, Jorge y Campos, Fernando.

4. Las que pueden estar centradas a nivel de la vivienda, de su entorno inmediato, del espacio público y en muchos casos en la conexión con la ciudad.

5. Las que pueden considerar una variedad de tópicos que van desde los elementos concebidos expresamente como sociales -salud, educación y trabajo- hasta programas a nivel de grupos prioritarios -niños, mujeres, jóvenes, adultos mayores e inmigrantes- e inclusive talleres vinculados a garantizar la utilización y mantención de las obras físicas construidas.

6. Se dice “Imagen acción” porque los límites de la intervención no pueden ser considerados como equivalentes a los límites del problema, en general los límites de área a intervenir deben ser entendidos como una combinación entre el problema enfrentado y el área necesaria de considerar para superarlo de manera efectiva.