¿Por qué una política y ley del suelo?

Mario Torres Jofré

En nuestro país, una Política y Ley del Suelo es tan difícil de alcanzar como pretender lograr una reforma constitucional para modificar el sistema electoral binominal. La necesidad de ésta, la expongo en las siguientes 10 justificaciones y, de ello, será posible comprender el por qué de las dificultades para lograrlo. Una Política y Ley del Suelo es imprescindible:

Primero: Porque la propiedad ha de cumplir una función social.

Toda propiedad se encuentra subordinada a las restricciones y limitaciones que el legislador juzgue necesario introducir, en función del superior beneficio de la comunidad, es decir, del bien común; estas limitaciones se encuentran amparadas en el Código Civil. La tierra, es decir, el suelo, ya sea urbano o rural, tiene una función social que le es propia y primigenia. En forma primaria, el suelo rural o urbano, al igual que todos los bienes de la naturaleza ha de ser de utilidad y provecho para todos los seres humanos, por lo que cualquier derecho, incluso el de propiedad queda subordinado al derecho del uso solidario de los recursos.
Por lo tanto, la primera justificación para una política y ley del suelo es de índole ética. «Los privilegios ilegítimos derivados del derecho absoluto de la propiedad, causan contrastes escandalosos y una situación de dependencia y opresión, tanto en lo nacional como en lo internacional.» (1)

Segundo: Porque la tierra es un recurso escaso, inamovible e irreproducible.

El suelo urbano o rural por su propia naturaleza es escaso, existe una cierta cantidad con atributos urbanos y una cierta cantidad con atributos rurales o agrícolas. La medida de suelo es finita. Se trata de un recurso heterogéneo; no existe una porción de suelo igual a otra, la tierra no es un plano con características homogéneas. No es posible desplazar una porción de un territorio a otra zona o región; no es posible llevar la zona del Amazonas al Sahara ni viceversa; es decir, la tierra es inamovible. La particularidad es función de su localización. Estas características confieren a la tierra una condición distintiva sobre cualquier otro recurso, pero se ha de tener presente, que ésta ha de cumplir con la función social señalada precedentemente. La posesión de este recurso otorga poder.

Tercero: Porque la tierra es un factor de producción y no un producto.

Como se ha indicado la tierra es un recurso irreproducible, en tal sentido, por su propia naturaleza, no es factible producir ninguna unidad adicional de tierra a la existente. Por todos es conocido que para producir cualquier bien o servicio se requiere que concurran a ello factores de producción, que para la economía clásica son: tierra, capital y trabajo.
¿Cuál es la combinación necesaria de estos tres factores para producir una hectárea de tierra? No hay posibilidad alguna de combinación que permita crear más tierra. La tierra es un factor de producción, o sea, para un agricultor la tierra será uno de los factores para producir remolacha, así como para un promotor inmobiliario, la tierra será uno de los factores para producir viviendas. En ambos casos, la tierra formará parte de la función de producción, que representa la cantidad máxima que puede conseguirse de un bien con distintas cantidades de factores (2).

Cuarto: Porque el mercado de suelo no existe o es imperfecto.

«No es posible referir un mercado de suelo urbano o urbanizable según los principios de la teoría económica clásica, por los siguientes motivos: la función social que ha de cumplir; las características propias del bien, cada porción de suelo posee una localización diferenciada; no hay posibilidad alguna de combinación de factores para producir más suelo urbano, cada parcela o lote es único; no existe escasez temporal o relativa, el suelo urbano siempre es escaso; inexistencia de muchos compradores y vendedores actuando libremente en el mercado y ninguno con el poder suficiente para influir en los precios, se sabe fehacientemente que la tierra está en muy pocas manos y que existe un número importante de personas sin posibilidad de acceso a ella. Por tanto, de existir un mercado de suelo urbano, este es un mercado imperfecto.» (3)
En un mercado, compradores como vendedores, participan buscando maximizar su función de beneficios, de utilidad, o de bienestar. Si se permite a los individuos hacer sus transacciones sin interferencias (laissez faire), cada uno producirá los bienes necesarios y en la cantidad apropiada para satisfacer las necesidades de esta sociedad. En el caso de la tierra se contravienen los mecanismos de mercado, pues en un mercado de bienes y servicios se espera que frente al aumento de la demanda sobre un determinado bien se tienda a producir más del mismo bien, sin embargo, por la propia naturaleza del recurso aunque aumente la demanda por tierra, es imposible que aumente la oferta. (4)
Otro argumento para indicar la inexistencia o imperfección del mercado de suelo, es la insuficiencia de información o baja transparencia de la misma, lo cual impide –tanto a oferentes como demandantes– efectuar comparaciones o tomar decisiones con fundamentos.

Quinto: Porque el suelo urbano ha cumplir con un conjunto de requisitos mínimos.

Si hipotéticamente el suelo urbano se puede considerar un producto, entonces implica que es posible producirlo. Para lograr tal situación, en primer lugar, se requiere que una porción de tierra no urbana se destine a tales fines, por lo tanto, esa porción de territorio deja de cumplir el rol que ostentaba. Así, se ha de reconocer que producir una hectárea de suelo urbano implica disminuir en una hectárea el suelo agrícola o no urbano.
En segundo lugar, el suelo urbano ha de poseer o cumplir con una serie de requisitos mínimos que le otorgan la posibilidad de tal denominación, entre ellos: vialidad; infraestructura sanitaria (agua potable, alcantarillado aguas lluvias y aguas servidas, plantas de tratamiento); infraestructura energética y de telecomunicaciones; equipamiento de educación, salud, seguridad, culto, áreas verdes y recreativas; comercio y servicios; transporte público; etcétera. Los requisitos se encuentran establecidos en normas jurídicas y los Artículos 1.1.2. y 2.1.24. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC).
Del análisis jurídico de las normas reseñadas precedentemente, se deduce claramente que el suelo urbano ha de cumplir un fin social, uno de los cuales se expresa en el reconocimiento de áreas afectas o declaradas de utilidad pública, para proveer de bienes públicos (calles, plazas, parques, equipamientos, etc.) a los habitantes de la ciudad, mediante los cuales se realiza o se concretiza el bien común.
Por las razones expuestas, no es posible considerar que una porción de territorio, por el solo hecho de ser incorporado en un instrumento de planificación urbana, puede ser calificado como suelo urbano, podrá denominarse potencialmente urbano o urbanizable u ostentar otra denominación, pero sólo se estará frente a expectativas de suelo urbano.

Sexto: Porque existen discrepancias entre los precios privados y los precios sociales en la provisión de servicios urbanos.

Las imperfecciones en el mercado de suelo urbano y el inadecuado cumplimiento de los requisitos mínimos para generar suelo urbano, generan graves distorsiones entre los precios privados y los precios sociales de proveerlo. Tal es el caso de los bienes públicos, donde el precio privado es como norma igual a cero. Es cla
ro, que en estos y otros casos, el inversionista privado, motivado por su evaluación, tomará acciones que en la mayoría de los casos estarán reñidas con el interés social: no deseará construir carreteras ni calles, ni conservar parques nacionales, ni evitar la contaminación ambiental, entre otras acciones, «el problema estriba en que el mercado tiende a producir una cantidad insuficiente de bienes públicos y una cantidad excesiva de bienes privados.» (5)
También es necesario agregar la existencia de los llamados beneficios y costes sociales indirectos, que producen discrepancias entre los precios privados y los precios sociales, se conocen más comúnmente con el nombre de externalidades o efectos secundarios. Tal es el caso del descongestionamiento del tráfico urbano de superficie que lleva la construcción de un ferrocarril subterráneo; el coste de la contaminación ambiental que provoca la ubicación de zonas residenciales en torno a un río donde arrojan todas las aguas servidas. Por último, existen los beneficios y costes intangibles –no medibles o cuantificables–, ya sea porque no es posible medir el concepto mismo (movilidad social) o bien porque no es posible valorar el coste o beneficio implícito, como por ejemplo, la privacidad urbana. (6)

Séptimo: Porque existe un conjunto de franquicias tributarias asociadas a la propiedad inmobiliaria.

La Ley sobre Impuesto a la Renta, establece dentro de las actividades no constitutivas de renta la «Enajenación de bienes raíces, excepto aquellos que forman parte del activo de empresas que declaren su renta efectiva en la Primera Categoría;» (7) y la «Enajenación de derechos o cuotas respecto de bienes raíces poseídos en comunidad, salvo que los derechos o cuotas formen parte del activo de una empresa que declare su renta efectiva de acuerdo con las normas de la Primera Categoría;» (8). Por tanto, toda compraventa de suelo urbano que no sea de una empresa está liberada del impuesto a la renta, es decir, el negocio del suelo posee una franquicia tributaria que cualquier otro «producto», bien o servicio no posee.
Adicionalmente, existen otras franquicias asociadas a la propiedad inmobiliaria. Una de ellas es el monto de avalúo exento de impuesto territorial para toda propiedad con destino habitacional (9), independiente de sus características, que beneficia directamente a quienes más poseen. Otra corresponde a los beneficios de las exenciones al Impuesto Territorial a ciertas actividades e instituciones, tales como las de educación, tanto pública como privada. También existe un conjunto de beneficios tributarios consagrados en el D. F. L. Nº 2, de 1959, entre otras.
Si realmente existiese un mercado de suelo, como cualquier común mercado de productos, las utilidades generadas por la compraventa de este producto o los incrementos de patrimonio generados por él debieran ser sujeto de tributación.

Octavo: Porque el precio del suelo urbano es alto, dada la especulación inmobiliaria.

Todos los argumentos precedentes contribuyen a materializar la importante especulación inmobiliaria, la cual genera verdaderamente el alto precio del suelo urbano. Favorece la especulación y el alto precio del suelo urbano: la falta de una legislación fuerte en materia de expropiaciones para destinar el suelo a cumplir la función social; la escasez relativa producto de la retención del suelo en vista a expectativas futuras de mejores condiciones normativas; la inexistencia de un mercado de suelo, dado que la tierra no es un producto sino un factor de producción, y la falta de información y transparencia respecto de los precios; la flexibilización de los requisitos a cumplir en cuanto a urbanizaciones y dotaciones para calificar un suelo como urbano; las externalidades generadas por el desarrollo urbano; las franquicias tributarias o baja carga fiscal que contribuye a la retención de suelo; y, la falacia de la extensión y desregulación urbana asociada a la disminución de las exigencias de estándares mínimos de equipamientos como instrumento para disminuir el precio del suelo.
«La visión mercantilista: considera la tierra en relación exclusiva con la explotación y lucro, llegando hasta el desalojo y expulsión de sus legítimos dueños. El mismo mercantilismo lleva a la especulación del suelo urbano, haciendo inaccesible la tierra para la vivienda de los pobres, cada vez más numerosos en nuestras grandes ciudades.» (10)

Noveno: Porque el alto precio del suelo genera inequidad en el acceso a bienes y servicios urbanos.

La especulación descrita precedentemente posibilita el constante aumento de los precios del suelo urbano, razón por la cual, existirán zonas mejor servidas que otras. Los menores precios se concentraran en aquellas zonas que poseen menos servicios y equipamientos, localización destinada a los sectores de más bajos ingresos de la población.
El capitalismo busca reducir el tiempo durante el cual el capital no genera plusvalías, los mecanismos tributarios de recuperación de la renta urbana, generarían un efecto en contrario, por ello no se valoran debidamente los efectos perversos que esas prácticas generan en los habitantes de las ciudades. No se valoran los mayores costes que la liberalización y flexibilización de la norma urbana genera en cuanto al aumento de los tiempos de viajes, los mayores costes de transporte, la disminución del tiempo de ocio, la agresión constante del medio urbano invadido por la publicidad, la falta de imagen objetivo, la pérdida de los signos identitarios y patrimoniales, la disminución de las superficies cultivables, la segregación económica y espacial, la desigualdad en el acceso a bienes y servicios urbanos, todos aspectos que afectan mayoritariamente a la población más carenciada de las ciudades (11).
Se agrega a lo anterior la situación financiera de los gobiernos locales de las periferias, que no poseen recursos ni instrumentos para lograr disminuir el déficit y la inequidad en el acceso a los bienes y servicios urbanos.

Décimo: Porque es un imperativo construir ciudadanía redistribuyendo los beneficios del desarrollo urbano.

«Los beneficios que genera el desarrollo urbano es producto de todos los habitantes –pues el mayor valor está dado por la existencia de bienes públicos, financiados por la sociedad en su conjunto– y no sólo de algunos agentes económicos, por tanto, esos dividendos desde una perspectiva de ética pública, deben ser capturados por todos los habitantes y no sólo por algunos pocos dueños de la tierra y del capital. Los beneficios sociales deben volver a la sociedad que lo genera, de lo contrario, se incrementa el patrimonio privado de unos pocos.» (12)
Los rendimientos del suelo, en virtud del desarrollo urbano, están en relación directa con la función social primigenia de la tierra y, por tanto, desde el principio ético de bien común, las ganancias deben ser redistribuidas entre todos los habitantes, haciendo participes tanto de los derechos como de los deberes a cada uno de los miembros de la sociedad. La construcción de la ciudad remite directamente a la construcción de ciudadanía, por medio de la cual, se genera el reconocimiento social y jurídico de los derechos y deberes de toda persona que pertenece a esa comunidad y ésta –la ciudadanía– se origina en las ciudades (13). Por lo anterior, será necesario que los derechos y deberes, social y jurídicamente reconocidos, estén siempre presente en toda propuesta de desarrollo, subordinándola a criterios éticos.
«Por eso, la administración pública es un servicio público, encargado de administrar el bien común y movilizar a todos los ciudadanos para su realización y conservación. Cooperar con el bien común es el resumen de todas las obligaciones cívicas, y la madurez cívica se revela en una actitud de preocupación constante en velar por el bien público, patrimonio común de todos.» (14)

En conclusión, una Política y Ley del Suelo, sólo
no puede ser posible por falta de voluntad política y por las presiones que ejercen los grupos de poder que ostentan la propiedad de la tierra. En la ciudad todas las personas tienen el derecho a exigir las condiciones necesarias para su desarrollo integral, donde debe prevalecer el interés colectivo sobre el interés individual y se debe promover el uso equilibrado del espacio y del suelo urbano.

1. Doig, Germán. “Diccionario Río – Medellín – Puebla – Santo Domingo”. Editorial San Pablo; Colección Diccionarios; Santa Fe de Bogotá, Colombia; 1994. p. 612.

2. Schiller, Bradley R. “Principios Esenciales de Economía”. Editorial McGraw – Hill Interamericana de España S. A.; Primera Edición; Madrid, España; 1994. pp. 115 – 117.

3. Torres J., Mario. “Recuperación de la renta urbana: Una tarea ética pendiente”. En: Revista INVI Nº 58; Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile; Santiago, Chile; Noviembre 2006. pp. 42 – 70. (p. 48).

4. Ibíd. pp. 46 – 47.

5. Op. cit. Nº 2. p. 196.

6. Op. cit. Nº 3. p. 48.

7. Servicio de Impuestos Internos. “Boletín de Textos Legales”. LexisNexis Chile; Santiago, Chile; 2004. p. 168.

8. Ibíd. p. 169.

9. «Los predios no agrícolas destinados a la habitación gozarán de un monto de avalúo exento de impuesto territorial de $ 10.878.522, del 1 de enero de 2005.» Ley Nº 20.033 Modifica la Ley Nº 17.235, sobre Impuesto Territorial; el Decreto Ley Nº 3.063, sobre Rentas Municipales; la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y faculta a las Municipalidades para otorgar condonaciones que indica.

10. Op. cit. Nº 1. p. 700.

11. Torres J., Mario. “El Modelo Urbano Neoliberal y la Expansión de la Ciudad de Santiago de Chile”. En: Revista Ciudades, Nº 8; Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid; Valladolid, España; en prensa; 2006.

12. Op. cit Nº 3. p. 67.

13. Borja, Jordi. “Ciudad y Ciudadanía en Europa”. En: Revista Mètode, Nº 31; Monográfico: ¿Existe la Ciudad Soñada?; Universidad de Valencia; Valencia, España; otoño 2001. Ver en: http://www.uv.es/metode/numero31/Numero31.html
14. Bastos de Ávila, sj., Fernando. “Pequeña Enciclopedia de la Doctrina Social de la Iglesia”. Ediciones San Pablo, Bogotá, Colombia. 1994. p. 69.

BIBLIOGRAFÍA
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TORRES J., Mario. “La Planificación Urbana: un imperativo ético”. En: Revista de Urbanismo, Nº 4; Edición digital del Departamento de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile; Santiago, Chile; Julio 2001. http://revistaurbanismo.uchile.cl/n4/torres.html