Mario Torres Jofré (1)
Mario TorresLas deudas que tiene la sociedad para con las viviendas de interés social son muchas y variadas. Sin embargo, la deuda mayormente mencionada es aquella que se relaciona con sus características de diseño y construcción, en especial, cada vez que se presentan problemas en algún conjunto de viviendas sociales.
Nadie puede desconocer que las características de diseño y construcción de las viviendas sociales, es decir, de aquellas que no pueden superar las UF 400 (2), dejan mucho que desear y atentan contra el más mínimo bienestar habitacional. Aunque para algunos el solo hecho de entregar un techo a quienes viven bajo la línea de pobreza, ya implica una mejora sustantiva en su bienestar. Obviamente, es mejor vivir bajo techo que a la intemperie. Pero la pregunta es si ello es suficiente, para lograr equidad en el acceso a los bienes y servicios que la sociedad contemporánea ofrece.

Un adecuado techo para guarecerse de las inclemencias del tiempo es necesario, más no es suficiente para dar calidad de vida y aumentar el capital social en los sectores más desfavorecidos de la sociedad, con el fin de que puedan sentirse parte de la construcción de su propio futuro y desarrollo.

Las deudas con los habitantes de las viviendas sociales, para que estos puedan mejorar su calidad de vida, se da con el actual sistema de planeamiento urbano en nuestro país. Se ha creído hasta el momento que quienes viven en viviendas sociales no tienen derecho a los equipamientos mínimos que puedan contribuir a salir de la condición en que se encuentran. Las características de nuestro sistema de planeamiento urbano favorece la concentración de dotaciones y de equipamientos en las áreas de la ciudad que tienen mayor capacidad de gasto, dado su nivel de ingreso; oferta nuevas y mayores redes viarias para favorecer el desplazamiento de los vehículos privados, porque ha apostado a alejar los centros de producción e industriales de las zonas residenciales. Todo esto porque el éxito de la política urbana se mide exclusivamente en los aportes que realiza al producto y en su contribución a los equilibrios macroeconómicos.

Quienes gestan la política urbana sólo escuchan a los emprendedores inmobiliarios y carecen de oídos para las necesidades de los habitantes de la ciudad, más aún, cuando éstos son los que se ubican en el quintil más bajo de ingresos. Ante cualquier intento de socializar los éxitos económicos que genera la ciudad aparecen las voces que amenazan la estabilidad del sistema. Sin ir muy lejos, el Diario El Mercurio, titula: «Propuesta del Gobierno de eliminar crédito del IVA: Viviendas subirán 8% por fin de franquicia a la construcción» y como subtítulo: «Estudios estiman caída de 16% en ventas y de 18 millones de UF en inversión. También proyectan la pérdida de 35 mil empleos.»(3)

No es la primera amenaza que aparece en la prensa. ¿Es verdad que la vivienda tiene un valor inferior en un 8% por razones del crédito al IVA? ¿Quiénes son los que verdaderamente han ganado con la franquicia: los consumidores ó los empresarios inmobiliarios? Hay muchas preguntas que surgen respecto de esta franquicia, pero no es esta la ocasión para detenernos en ella, el tema ahora es otro.

En el libro «La ciudad de los ciudadanos», sus autores postulan que «ha llegado la hora de reclamarla ciudad para los ciudadanos, y que se realicen las previsiones y controles necesarios para garantizar la calidad urbana, garantizando tres condiciones básicas:
– Libertad individual.
– Responsabilidad social.
– Responsabilidad ecológica.
La libertad individual, que permita que los ciudadanos dominen su tiempo y su espacio, que puedan elegir entre mantenerse en el interior de su grupo social o de abandonarlo por otro sin graves costos emocionales, que posibiliten la elección, según lugares y tiempos, del anonimato o del contacto social.
La responsabilidad social, reflejada en la realización de actividades socialmente útiles y en la generación de un espacio urbano que dote a los individuos de las condiciones necesarias para el desarrollo de sus capacidades humanas, y que permita el cuidado de los más débiles.
La responsabilidad ecológica, no consumiendo recursos sobre su tasa de renovación ni produciendo residuos sobre la tasa de absorción del medio.
El cumplimiento de estas condiciones básicas, se podría garantizar mediante un planeamiento urbano, basado en:
– El barrio ciudad como unidad básica de la estructura urbana, definiendo espacios en los que el individuo recupere el control de su tiempo y su espacio pero que al mismo tiempo le garanticen la accesibilidad a la complejidad de dotaciones, estímulos y actividades de la vida urbana, en un espacio confortable y reconocible. Su dimensión es lo suficientemente grande como para permitir la libertad individual y lo suficientemente pequeña como para posibilitar una densidad de redes sociales que garanticen la responsabilidad social.
– El espacio público y los equipamientos colectivos, como los espacios que permiten, por un lado el encuentro con el otro, y por otro el desarrollo de las potencialidades humanas y de la satisfacción de sus necesidades, pero que a la vez son los nudos que procuran la articulación de tejidos urbanos de escala humana.
– Las cuentas ambientales y sociales, como forma de validación del modelo, permitiendo la generación de índices de satisfacción de los presupuestos sociales y ambientales del planeamiento.»
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He creído conveniente transcribir todo el texto citado porque me detendré en los Desarrollos Urbanos Condicionados en Áreas de Interés Silvoagropecuario y su relación con la vivienda social. Me refiero a la Resolución Nº 107, del Gobierno de la Región Metropolitana (GOREM), del 13 noviembre de 2003, y publicada en el Diario Oficial de la República de Chile el 11 de diciembre del mismo año, que aprueba una modificación al Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) e introduce el nuevo Artículo 8.3.2.4., denominado Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC).

El texto de la Resolución Nº 107, publicada en el Diario Oficial, aprobaba la Memoria Explicativa –elaborada por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana–, que contenía los fundamentos de la modificación. En ella se exterioriza la definición de política considerada para la propuesta, indicando: «La Región Metropolitana se enfrenta a la necesidad de avanzar en una nueva política de ordenamiento territorial, que permita hacer compatible el crecimiento económico, la equidad social y los equilibrios medio ambientales. Esta política metropolitana se centra en siete objetivos:
1. Apertura del territorio regional a nuevas formas de desarrollo urbano y localización de actividades, impulsando la desconcentración urbana regional.
2. Fuerte integración entre las inversiones en redes de transporte y los nuevos núcleos urbanos.
3. Participación Público – Privada en la gestión y financiamiento urbano.
4. Creación de proyectos y zonas urbanas integrales en sus usos e integradoras socialmente.
5. Planificación y protección regional de espacios naturales frágiles y de valor ecológico.
6. Aplicación de instrument
os de regulación flexibles orientados a la internalización de costos.
7. Creación de zonas urbanas sobre la base de “Planes Maestros de Desarrollo” y no tan sólo a modificaciones.»

Además, la propuesta modificatoria planteaba cinco objetivos, éstos se transcriben a continuación:
«1. Proveer al Plan Regulador Metropolitano de Santiago de un mecanismo alternativo de manejo del crecimiento urbano metropolitano, que complemente los actuales planes reguladores y límites urbanos.
2. Manejar la oferta de suelo urbano en justa relación con las demandas metropolitanas, evitando la sobre oferta o escasez artificial creada por los mecanismos tradicionales de zonificación.
3. Modificar y mejorar las tendencias de localización de actividades urbanas mediante la aplicación de sistemas de internalización de costos e impactos.

4. Reducir los déficit en la provisión de equipamientos e infraestructuras urbanas mediante el condicionamiento de la actividad inmobiliaria privada.
5. Generar nuevas localizaciones de viviendas subsidiadas y sociales en áreas urbanas de mayor nivel de equipamiento y servicios urbanos, reduciendo las tendencias de segregación social en la región.»

Al leer las definiciones políticas y los objetivos que la modificación al PRMS proponía y analizarlos en relación a la definición de PDUC, entendiéndose por tal: «aquellos proyectos emplazados en las Áreas de Interés Silvoagropecuario que cumplan con todas las condiciones y exigencias establecidas» en el artículo 8.3.2.4. del PRMS, inmediatamente resalta la incoherencia de la modificación propuesta, especialmente, con los fundamentos de la política establecidos en los números 4 y 5. ¿Cómo se pretende salvaguardar las áreas de interés silvoagropecuario con las normas y exigencias que se establecen? ¿Cómo se crean zonas urbanas integrales e integradas socialmente con las exigencias reducidas de equipamiento que se postulan? ¿Cómo se pretende alcanzar la equidad social al interior de estos PDUC?

Las condiciones de zonificación establecidas en la modificación al PRMS para los Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado, contemplan que éstos deben desarrollarse en un territorio equivalente a 300 hectáreas o más; cumplir con una densidad bruta media de 85 habitantes/hectárea con tolerancia de 15 habitantes/hectárea, por lo tanto, la densidad bruta media es de 100 habitantes/hectárea (¿existirán promotores interesados en el rango de tolerancia inferior de 70 habitantes/hectárea?); dotar de al menos un 30% de viviendas que puedan ser adquiridas mediante el sistema de subsidio habitacional, de la cuales, el 40% –al menos– debe ser vivienda social (es decir, no puede tener un costo superior a UF 400.-) y para este 30% de viviendas –enmarcadas en alguno de los programas del sistema de subsidio habitacional– se autoriza una densidad bruta máxima de 400 habitantes/hectárea; y, finalmente, el proyecto debe considerar un área para actividades productivas y/o servicios igual o superior al 5% de la superficie. Además, se establecen condiciones de equipamientos mínimos y se posibilita que el proyecto se ejecute por etapas, en cuyo caso, ésta no puede ser inferior a 3.000 habitantes.

De acuerdo a la dimensión predial mínima un PDUC debería poseer una población equivalente a 30.000 habitantes. Entonces, según la aplicación del artículo 2.1.22. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) correspondería construir en ese predio 7.500 viviendas; de éstas 2.250 debieran venderse por medio del sistema de subsidio habitacional y, el 40% de ellas, es decir, 900 viviendas corresponderían a la denominación de viviendas sociales. La primera consideración de equidad en el planeamiento urbano será que las 900 viviendas sociales, es decir, los 3.600 habitantes de ellas, podrán vivir cómodamente en tan solo nueve hectáreas; sin embargo, las 5.250 viviendas libres o los 21.000 habitantes de mayor nivel de ingreso, aquellos que no postulan al subsidio habitacional en ninguna de sus modalidades, podrían hacerlo en 210 hectáreas o más. Los habitantes de las viviendas sociales pueden aspirar como máximo a un predio de 100 m², los otros al menos a un predio de 400 m². Claro que estas cifras podrán ser una realidad en la medida que en las 81 hectáreas restantes se resuelvan todas las exigencias de dotaciones mínimas exigidas.

¿Por qué si se busca la equidad social y reducir las tendencias a la segregación, se posibilita que aquellos que no tienen recursos para adquirir su vivienda o que no son sujetos de crédito en el sistema tradicional, vivan más hacinados? Se vuelve a considerar que sólo el techo basta para resolver el problema de la vivienda social. ¿Acaso estas 900 viviendas no serán un gheto al interior del PDUC? ¿Cuál será la imagen urbana de la zona de viviendas sociales y cuál será la de las viviendas libres? ¿Realmente se piensa que este tipo de desarrollo urbano permite una mejor calidad de vida? ¿A quiénes se responsabilizará del primer hurto o robo que acontezca en el PDUC?

¿Cuántas ciudades existen en Chile con población cercana a 30.000 habitantes y que tengan un12% de población pobre? Según el Censo de Población y Vivienda 2002, en Chile, en el rango entre 27.000 y 32.000 habitantes, existen sólo 10 ciudades, las de: Paine, Concón, San Carlos, Villarrica, Cauquenes, Curanilahue, Castro, Molina, Lampa y Ancud. ¿Qué equipamiento mínimo poseen las ciudades de aproximadamente 30.000 habitantes en Chile? Entonces, pensemos sólo un poco, en qué tipo de equipamiento tienen estas ciudades: sin duda que al menos un consultorio de salud público, más de alguno privado; escuelas públicas y privadas con enseñanza prebásica, básica, media y más de algún centro técnico profesional (incluso algunas de estas ciudades tienen sedes universitarias); bomberos y carabineros existen hasta en centros poblados rurales, también existe policía civil en casi toda ciudad de 30.000 habitantes; una ciudad que se precie de tal no sólo tiene plazas vecinales, sino también su propia plaza de armas, parques públicos, paseos, etc.; centros de deportes con más de una multicancha, canchas de fútbol, gimnasios, piscinas, medialuna, etc.; todas poseen terminales de transporte público y no sólo urbano, sino también intercomunal e interregional; centros de servicios con entidades públicas y privadas: correo, telefonía, sanitarios, gas, bancos, registro civil, servicios municipales; etc.; lugares de culto: a lo menos, una iglesia católica y una iglesia evangélica; centros culturales; museos; bibliotecas; cines; comercio al por mayor y al por menor; entre muchas otras actividades. Por lo anterior, es razonable pensar si la condiciones de equipamiento establecidas son suficientes para cumplir con el objetivo número cuatro que indica: «Reducir los déficit en la provisión de equipamientos e infraestructuras urbanas mediante el condicionamiento de la actividad inmobiliaria privada», me parece que no.

Más aún, quién proveerá el equipamiento para los habitantes de las viviendas sociales, ¿el Municipio? Me pregunto si la Municipalidad de Colina, Pudahuel o Huechuraba cuentan con recursos para construir las dotaciones mínimas que se requieren. Estos municipios tienen hoy una gran cantidad de acciones sin presupuesto y muchas prioridades asociadas a la propia población carenciada actual. Se ha estimado que los habitantes de las viviendas sociales alcanzan a 3.600 personas, asumiendo que todas fueran familias tradicionales (integradas por los padres y sólo dos hijos), al menos, existirán 1.800 personas dependientes de los padres, quizás la mayoría menores de 18 años, pregunto: ¿dónde estudiarán los niños y jóvenes de estas familias? ¿Quién proveerá el equipamiento educacional público? ¿Cuántos kilómetros deberán desplazarse para asistir al colegio, mientras el Estado dota del equipamiento necesario al nuevo núcleo urbano construido? Recordemos el quinto objetivo que se perseguía con los PDUC: «5. Generar nuevas localizaciones de viviendas subsidiadas y sociales en áreas urbanas de mayor nivel de equipamiento y servicios urbanos, reduciendo las tendencias de segregación social en la región.» Por lo tanto, los nuevos habitantes de estas viviendas sociales deberán desplazarse a los establecimientos comunales o de otras comunas ya existentes, pues no será posible entregarles las dotaciones establecidas.

Sí el resultado de efectuar la operación, que relaciona la norma para llevar a cabo un PDUC por etapas (sólo posibles con 3.000 habitantes como mínimo) y la indicada en la OGUC para determinar la densidad (cuatro habitantes por vivienda), es decir, se tiene que una etapa como mínimo debe considerar 750 viviendas: a) ¿por qué se establecen condiciones de equipamiento para módulos con menor número de habitantes que el mínimo? No es posible tener etapas de desarrollo asociados a 500 habitantes; b) ¿corresponde incluir en la etapa el 30% de viviendas para subsidio habitacional y destinar el 40% de éstas a viviendas sociales, es decir, construir 225 viviendas para programas con subsidio y de ellas destinar 90 unidades a viviendas sociales?, según la norma la respuesta es afirmativa, sin embargo, se entrega la posibilidad de entregar boletas de garantía o pólizas de seguro, es decir, las unidades de viviendas sociales no se construirán hasta el final del proyecto. Entonces, ¿cuál será la localización en el conjunto, que se proporcionará a este tipo de viviendas?, seguramente las viviendas sociales estarán localizadas en las áreas menos favorecidas del predio.

El planeamiento urbano y las políticas de promoción para los nuevos desarrollos urbanos siguen en deuda con la vivienda de interés social. Los objetivos de equidad social, eliminación de la segregación residencial y social, acceso a los bienes y servicios, acceso al empleo en las actuales políticas urbanas sólo existe en un discurso colmado de buenas intenciones, la praxis es distinta. Nuestro planeamiento urbano no pretende generar ni reclamar una ciudad para los ciudadanos. Es obligatorio entregar a los conjuntos de vivienda social de las dotaciones necesarias para que esas personas puedan recuperar su dignidad y desarrollar sus capacidades humanas.

Finalmente, invito a todos quienes deben estudiar las políticas de desarrollo urbano, a quienes trabajan en el ámbito de la vivienda social, a los dirigentes poblacionales, a todos aquellos que están preocupados por el desarrollo de las personas que habitan nuestro país y del desarrollo de sus centros urbanos, a leer el libro «La ciudad de los ciudadanos». En el encontrarán propuestas, que con los ajustes a nuestra realidad, pueden posibilitar pagar la deuda que tenemos para todos aquellas personas que viven en conjuntos de viviendas de interés social y para con todos los habitantes de nuestras ciudades.

Septiembre 2005.

1. Mario Torres Jofré. Arquitecto, Universidad de Chile (1982). Candidato a Magíster en Urbanismo, Universidad de Chile y cursa el Programa de Doctorado en Arquitectura y Urbanismo de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid. Diplomado en: Preparación y Evaluación de Proyectos, Universidad Católica de Chile y PNUD; Estudios Teológicos para Laicos, Universidad Católica de Chile; y, Fotografía, Patrimonio e Identidad, Universidad Católica de Chile. Es Profesor Asistente de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, miembro del Departamento de Urbanismo y del Instituto de la Vivienda. Realiza docencia en pre y postgrado. Electo Consejero de Facultad para el periodo 2005 – 2007- En su labor profesional y académica destaca: 1983 – 1985 Director Área de Servicios Territoriales, Municipalidad de Puerto Montt; 1985 – 1988 Secretario Comunal de Planificación y Coordinación, Municipalidad de Puerto Montt; 1990 a la fecha Académico Departamento de Urbanismo e Instituto de la Vivienda, Universidad de Chile; 1992 – 1993 Asesor Municipalidad de Las Condes en Planificación Urbana; 1995 – 1996 Asesor Municipalidad de La Florida en Planificación Urbana; 1996 – 2002 Director Centro de Proyectos Externos, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Coautor de varios libros y publicaciones. Ha recibido becas, premios y distinciones especiales.
2. Definición reduccionista de lo que se entiende por Vivienda Social.
3. El Mercurio, Santiago de Chile, 16 de septiembre de 2005, Cuerpo B, página B1. Artículo firmado por: Jessica Rivas Padilla.
4. ESPAÑA. Dirección General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo. «La ciudad de los ciudadanos». Director Equipo de Trabajo: Agustín Hernández Aja. Centro de Publicaciones, Secretaría General Técnica, Ministerio de Fomento; Madrid, España. 1997. pp. 17 – 18.

No hay comentarios

  1. Me dirijo a ustedes para felicitarlos por su gran gestion que han realizado en temas tan importante como es la vivienda social, pero creo que ha faltado algo muy importate y es lo relacionado con los funcionarios de la F.A.U, ya que una mayoria de ellos viven de allegados o estan arrendando, teniendo aca mismo un instituto relacionado con este tema que es tan importante para una familia. Es lamentable como nadie se ha propuesto desarrollar un proyecto inmoviliario que le pueda dar la oportunidad al funcionario a tener la posibilidad de acceder a una casa propia. Ojala sirva esta reflexion.

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  3. Mario, la franquicia IVA es fundamental en vivienda social, y el menor valor de 8% en realidad es de aproximadamente un 12%. Por otra parte no estoy de acuerdo con lo que propuso el Ministro Eyzaguirre de reemplazarla con instrumentos del tipo subsidio, ya que estos no son de aplicación abierta.
    Carlos Araya S.
    Arquitecto
    asistenciatecnica@jundep.cl

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